PRIVATISATION : UN PROJET SUSPECT AU PAYS DES DEROGATIONS[1] 

Par Serge Zafimahova[2] 

Autant hier[3] qu’aujourd’hui[4], l’idée de vouloir réduire la loi n° 96-011 du 03 août 1996 sur la privatisation, en une simple loi d’orientation, n’est pas nouvelle. Par le passé, l’Exécutif voulait faire adopter le projet de loi n° 035/97 du 29 août 1997 pour amender ladite loi mais le texte a été rejeté par l’Assemblée Nationale. Le pouvoir d’alors s’est abstenu de faire repasser le projet de loi quand la motion de censure de décembre 1997 contre le Premier ministre[5] était fondée sur les magouilles des privatisations. Dès juin 2002, le nouveau pouvoir a aussi montré son empressement à modifier les textes sur la privatisation[6]. Aussi, l’adoption, sur proposition du Gouvernement, du projet de loi n° 052/2003 le 19 décembre 2003 par l’Assemblée Nationale n’est pas un fait surprenant. Curieux, des députés disent n’être pas au courant de l’existence même du texte officiellement adopté.

L’adoption en catimini du projet de loi 052, en pleine polémique sur la détaxation entre le pouvoir et le patronat, est une notion curieuse de la transparence et de la sainteté prônées. Le mensonge, la mystification et la diversion comme mode de gestion des affaires de l’État expliquent les états d’âme cyclothymiques du patronat, plus particulièrement le SIM, vis-à-vis du pouvoir.

Contrairement à la complaisance du Représentant sortant de la Banque Mondiale (BM), celui du FMI dit sans ambages « quelle est la crédibilité d’un gouvernement qui prend des engagements et qui ne les respecte pas ? »[7]. Le FMI pose parmi ses conditionnalités les privatisations de Hasyma (coton), de la Sirama[8] (sucre), de la Jirama[9] (eau/électricité), à prendre en considération à la revue de portefeuille avec le FMI en juillet 2004.

Pourquoi entretenir un secret de polichinelle sur le projet de loi 052, si le texte défend l’intérêt général et non des intérêts particuliers[10] ? Un aval de fonctionnaires internationaux n’est pas nécessairement une référence de bonne gouvernance. En matière de privatisation hier comme aujourd’hui, le respect des textes est l’exception et les dérogations aux textes sont la règle dont profitent les malins nationaux et étrangers. Il est curieux que l’on continue à privatiser sans faire le bilan[11] et sans remettre en cause les pratiques délictueuses[12]. Au contraire, on s’empresse à faire passer au Parlement une loi d’orientation permissive dont les dispositions sont floues « pour simplifier » (sic) dit-on officiellement, pour faciliter les manipulations disent les observateurs.

A quand (enfin) un vrai débat public sur la privatisation ! A l’inscription du projet de loi à la cession de mai 2004 (?), les sénateurs devraient convier tous les responsables successifs de la privatisation dont les titulaires actuels à s’expliquer de manière contradictoire en séance publique. Le Parlement devrait créer une Commission indépendante et crédible pour faire le bilan des opérations entre 1998/2004.

            Cette étude est une contribution à la compréhension des enjeux de la privatisation. Tout texte est perfectible mais il faut faire attention d’annuler les acquis pour des raisons peu avouables. 

I- Les enjeux

La privatisation n’est pas une simple cession d’une unité à un tiers et encore moins une simple transaction entre un vendeur ambulant de cacahuètes et un client. Sans être « un long processus compliqué »[13], la privatisation oblige une vision claire et une procédure rigoureuse avec un enjeu de 7000 milliards fmg d’actifs. La privatisation intègre la logique de réforme de l’État dans la redéfinition de ses missions, delà découle, l’harmonisation des stratégies sectorielles avant tout désengagement d’une unité.

Le bilan non officiel est probant sur les cas de déviations. Les bénéficiaires de la privatisation sont avant tout, les cabinets d’études internationaux et nationaux dont la qualité des travaux est parfois discutable. Pour une bonne visibilité dans les objectifs à atteindre, il faut au préalable : (i) établir le bilan exhaustif des privatisations effectuées de 1998 à ce jour, (ii) recenser la situation exhaustive de patrimoine[14] des entreprises publiques (EP) et (iii) voir la totalité des emprunts et des engagements extérieurs engageant l’État vis-à-vis de chaque entreprise à participation publique.

LA PRIVATISATION EN CHIFFRES  Par  Serge Zafimahova   Entre 1987 à 1993, il y a eu 93 entreprises partiellement ou totalement privatisées pour une recette brute d’environ 20 millions $Us. Suspendu en juin 1993, la privatisation n’a repris concrètement qu’en 1998. De 1999 à 2001 de source française1, on ne comptabilise que 44,24 millions $Us de recettes de privatisations dont 13 millions $Us (?) pour les banques Btm et Bfv par extrapolation. De 1999 à 2002, l’État n’a enregistré officiellement qu’environ 49 millions $Us de recettes pour 23 entreprises privatisés2, sans les banques. Or rien que la privatisation bradée en 1999 de la Solima -distribution pétrolière-, elle devrait rapporter sur la base des offres validées près de 80 millions $Us hors stocks. Même si on rajoute les 12,6 millions $Us de la cession de 33% de la Telma -télécommunications-, on est loin des 141 millions $Us de recettes projetées en 1999 « dans les caisses de l’État » 3 pour les 46 entreprises au programme sans les 2 banques[1]. Sans transparence sur le montant exact des transactions effectives en ce début 2004, on annonce que les repreneurs de la Solima ont soldé les opérations (?). La Solima et la Telma constituent les gros morceaux des 46 entreprises au programme avec environ 90% des recettes projetées. Le Trésor Public est censé aussi assurer le suivi des produits de la privatisation concurremment avec les structures techniques. De 1987 à 2003, on comptabilise 118 entreprises privatisées totalement ou partiellement, soit plus de 65% des entreprises identifiées à participation de l’État, pour une recette brute inférieure à 100 millions $Us, avec une couverture de moins de 0,2% par rapport aux divers engagements de l’État sur les entreprises concernées. Sur la période de 1991 à 2001, l’Ocde4 ne comptabilise que 61 entreprises privatisées, soit 33% des sociétés à participation publique, pour un montant total de 16,9 millions $Us. Pour information, l’Ocde estime les recettes de privatisation en Afrique de 1988 à 2002  à 8,816 milliards $Us pour 1100 milliards $Us à l’échelle mondiale. Sans comptabiliser les autres prêts (AFD, UE, BAD, etc.), le volume d’emprunt de l’État auprès de la Banque Mondiale de 1996 à 2002 pour assurer le programme de privatisations, hors financement du secteur privé, s’élève à environ 40 millions $Us. La privatisation est un vrai désastre financier au regard des dépenses et des recettes. En tous les cas, les bilans officieux5 confirment la braderie et l’absence de transparence.  1. Cf. « Investissements directs étrangers et présence française » fiche de synthèse - Mission Economique française, Antananarivo mars 2003 2. Cf. « Situation des dossiers au 31 juillet 2002 » Secrétariat Technique à la Privatisation – Comité de Privatisation p. 6 3. Cf. Interview de Constant Horace, Ministre de la Privatisation – quotidien économique français Les Echos du 24 août 1999 p. 6 (1999 1$Us = 6000 Fmg) 4. Cf. « Economie de marché : la privatisation reste faible et hésitante » par C.A – quotidien La Gazette de Madagascar du 26 février 2004 p. 12 5. Cf. « Madagascar dans le tourbillon des relations internationales » par Serge Zafimahova – Editions Orsa Plus, Paris novembre 1999 p. 67 à 72

Les études clés devraient être financées sur fonds propres de l’État, même celles incluant des compétences extérieures, pour maîtriser les choix stratégiques et éviter d’être canalisées par des intérêts étrangers. Les discussions avec Bretton Woods doivent avoir trait à des principes généraux et non conduire à l’immixtion dans la conduite des opérations.

La nécessité de privatiser des entreprises commerciales ou productives n’est pas discutable. Mais l’obligation de céder au secteur privé des entreprises en situation de monopole de droit ou de fait, de services publics, cas des secteurs télécommunications, eau et électricité, en regard de la petite taille du marché, du très faible revenu de la population et de l’impact sur la croissance économique et le développement des régions, est contestable. Le coût prohibitif de ces services publics vitaux (i) exclut et marginalise plus de 98% de la population, (ii) creuse les inégalités régionales et (iii) limite la compétitivité comparative de Madagascar par rapport aux autres pays de sa zone géographique. Les tarifs des secteurs télécommunications, eau et électricité à Madagascar sont les plus chers de la région Océan Indien. Il faut réaliser un audit concernant, entre autres, les facteurs de coûts et le prix de revient réel de ces services publics avant de définir les politiques sectorielles à mener dont la finalité doit être de favoriser un coût accessible aux plus démunis, une couverture territoriale maximale et un coût comparatif compétitif dans l’Océan Indien. La nécessité de libéraliser pour stimuler ne rime pas forcément avec privatisation.

Un monopole du secteur privé, de surcroît étranger, est plus dangereux que celui de l’État. Le cas d’entente sur les prix des sociétés pétrolières de distribution montre qu’un des lots devait revenir aux nationaux avec une participation significative de l’État pour réguler le marché.

La prévarication et l'attitude de prédateurs de la majorité des décideurs successifs de l’État et des dirigeants des entreprises publiques (EP) donnent des arguments à Bretton Woods pour une privatisation majoritaire, si ce n'est pas totale. Hier et aujourd’hui, l’absence de transparence, la gabegie, la kleptomanie, le clientélisme, le népotisme et le laxisme étatique organisé impliquent autant des politiques que des personnes du monde économique ce dont profitent certains intervenants étrangers, ce jusqu’au moment où les intérêts des uns et des autres divergent sous la pression plus particulièrement des lobbies occidentaux. L’exemple type de manipulation est le cas de la Solima[15] où des actifs non inscrits à être privatisés ont été cédés de gré à gré en catimini. L’exemple type d’interventionnisme est la Sirama où « l’évolution et les perspectives de réhabilitation et d’avenir de la filière sucre à Madagascar sont, … du quasi-secret d’État, en raison de la forte implication du président malgache dans l’agroalimentaire avec son groupe Tiko »[16].

Le FMI et la BM exercent leurs pressions à travers les conditionnalités appelées pudiquement recommandations. Il faut dire que les bailleurs de fonds sont ouverts à de vraies négociations mais l’attitude docile des nationaux est due à la dilution des responsabilités, à l’absence de pouvoir d’achat et aux perspectives de carrière extérieure. Dans la pratique, les bailleurs suivent de près la privatisation des grandes unités et se gardent de réagir aux magouilles observées concernant les petites et certaines moyennes unités à l’exemple des actifs des sociétés commerciales d’État. Le problème est avant tout l’absence de vision, de sens des responsabilités et de conscience patriotique chez des nationaux.

II- Les objectifs des politiques successives

En qualité d’un des responsables de la privatisation sous le régime Zafy, j’ai toujours affirmé que « les produits nets de la privatisation doivent être un des leviers de la création d’emplois, de la croissance et du développement durable par une injection directe dans l’économie »[17]. Pour le régime Ratsiraka II, le Ministre de la Privatisation, Horace Constant, disait « à la manière des camelots, l’on a envie de crier aux chalands qu’il y en a pour tous les goûts et à tous les prix puisque de toute manière, c’est le marché qui déterminera ce dernier »[18]. Si le Ministre en charge de la Privatisation Andriamparany Radavidson garde un silence assourdissant sur le sujet, l’homme fort de la politique économique du régime Ravalomanana, le Vice Premier ministre Zaza Ramandimbiarison[19], dit « la privatisation devrait être un moyen comme un autre pour arriver à l’objectif qui est de faire fructifier au maximum un investissement donné, qu’il soit public ou privé »[20].

Il s’agit aussi de ne pas confondre l’investissement direct à inciter et celui fait à travers la privatisation à réguler. Y a-t-il privatisation quand une entreprise publique nationale est reprise par une entreprise publique étrangère ? Va-t-on continuer la République des coquins du régime précédent ou asseoir désormais des pratiques respectueuses de l’État de droit ? L’alternance politique va-t-elle insuffler la transparence respectant la lettre et l’esprit de la loi 96-011 en vigueur jusqu’à preuve du contraire ?

II.a- La philosophie de la loi 96-011

Après une large consultation du secteur privé et des syndicats de travailleurs, le cadre juridique et le champ d’application de la privatisation ont été déterminés de manière rigoureuse tout en étant souple quant à son opérationnalité. Les lois 96-011 et 96-012 ont été débattues et amendées en Commissions de l’Assemblée Nationale le 02 août 1996 puis programmées pour adoption en séance plénière le lendemain. Pour affirmer sa volonté politique, l’Exécutif d’alors a intégré les deux textes avalisés en Commissions dans les huit projets de lois ayant fait l’objet de vote bloqué le 03 août 1996 à l’Assemblée Nationale.

La philosophie de la loi 96-011 est de conforter l’économie en : (i) cessant toutes formes de subvention (financière, fiscale, douanière, etc.) aux entreprises grevant les finances publiques, (ii) incitant l’investissement direct étranger et national pour revitaliser les entreprises publiques, (iii) facilitant la participation des nationaux dans le processus (iv) effaçant les dettes extérieures[21] de l’État de l’unité concernée avant toute privatisation et (v) développant le secteur financier : sicav, bourse de valeur... La décision de privatiser relève de l’Exécutif et le suivi des opérations est du ressort des organes techniques pour éviter les conflits d’intérêts.

Pour sécuriser les investissements dans le cadre de la privatisation, le principe de l’arbitrage à travers la loi n° 96-012 du 03 août 1996 a été retenu. Le décret d’application n’a jamais vu le jour. De même, le FSADR et le FPP n’ont jamais été opérationnels alors que les textes ont été adoptés.

L’aspect social est traité à travers le Programme d’Action Sociale et Economique pour la Réinsertion Professionnelle (Paserp). Le Paserp touche aussi les droits sociaux non régularisés et les indemnités de licenciement.

II.b- Les objectifs à travers le décret 90-627 et les modifications par la loi 98-014

Le fait que le décret n° 90-627 du 13 décembre 1990 relatif à la privatisation qui était anticonstitutionnel donne une indication de l’état d’esprit de ses rédacteurs. Les objectifs avoués étaient classiques : privatisation, restructuration, réhabilitation, liquidation et suivi des performances. Sous la DGGP -organe de privatisation-, le Gouvernement avait un rôle central dans le processus.

Après la tentative avortée du projet de loi n° 035/97 du 29 août 1997, le régime Ratsiraka s’est contenté de modifier certaines dispositions de la loi n° 96-011 par la loi n° 98-014 du 28 août 1998. On a de nouveau impliqué « une participation accrue du Gouvernement en tant que membre du Comité de Privatisation ». Petite consolation pour l’aile dure qui voulait une simple loi d’orientation.

Les recettes de la privatisation ont officiellement pour objectif de combler le déficit budgétaire de l’État mais dans la pratique elles se sont, aussi  égarées, pour partie, dans des comptes privés.

Les pratiques étaient floues, hormis le clientélisme et la privatisation des grandes entreprises d’État aux intérêts étrangers, c’est le cas du secteur bancaire. Peut-on concevoir le développement incluant les nationaux sans qu’on ne contrôle une seule banque ?

II.c- Les grandes lignes de la loi 052/2003

Le ton est donné quand l’exposé des motifs stipule que « la loi sur la privatisation doit être régie par des principes généraux », en clair une simple loi d’orientation. Il est stipulé que « l’organisation institutionnelle du désengagement doit privilégier le Gouvernement en tant qu’instance décisionnelle et organe de mise en œuvre de la politique définie par le pouvoir législatif ». Le Secrétariat Technique à la Privatisation (STP) est réduit à « recommander les mesures de désengagement du Gouvernement au vu des études diligentées par un groupe de travail composé des compétences des départements ministériels concernés ». Nostalgie, nostalgie du décret n° 90-627.

            Seules les entreprises détenant directement ou indirectement plus de la moitié du capital sont reconnues par le projet de loi 052/2003. Ainsi les parts minoritaires directs ou indirects de l’État relèvent du droit des sociétés ou des dispositions statutaires de l’entreprise.

            Les objectifs fixés sont que « les transactions seront soumises à des normes précises qui garantissent la cession, un rendement maximum pour l’État, un processus équitable pour le grand public et l’assurance que l’acheteur est capable de gérer l’entreprise de façon productive ».

            REMARQUES : Une fois de plus, on favorise l’équilibre comptable pour combler le déficit budgétaire sur le développement. Or une telle approche a montré ses limites. Ne vaut-il mieux pas injecter les recettes nettes à la création de richesse qui engendrerait à terme une rentrée fiscale à l’État ?

            Il est clairement spécifié à l’article 26 du projet de loi 052 que les lois 96-011 et 96-012 et leurs décrets d’application sont abrogés. Sans ambiguïté, on a donc à faire à un nouveau texte en cas d’adoption.

III- Comparaison succincte entre la loi 96-011 et le projet de loi 052/2003

            Dans tous les cas, le cahier des charges exprime les obligations et les règles à observer par les candidats repreneurs sur la base des objectifs et de la politique fixés par l’État. Les obligations de l’État  vis-à-vis du repreneur y sont aussi déterminées. Seul l’appel d’offres permet d’assurer la transparence et de placer les candidats sur un même pied d’égalité. L’attribution d’une unité sous une forme quelconque de cession ou de gestion à un tiers de gré à gré, sans respect d’une procédure transparente d’appel d’offres, serait toujours suspecte et limite le panel de repreneurs potentiels crédibles.

III.a- Le périmètre de la privatisation

Curieux, l’article 1^er du projet de loi 052/2003 ne retient comme entreprise à privatiser que les participations où « l’État détient directement ou indirectement plus de la moitié du capital ». Les parts minoritaires relèveront « du droit des sociétés et du code de commerce » ou des dispositions statutaires qui permet de tripatouiller en toute légalité.  Pour les parts minoritaires selon l’article 14, les produits « restent la propriété des personnes morales de droit public ou privé détentrices des titres ». Les parts minoritaires de l’État qui sont aussi « régies par les dispositions » de la loi 96-011 en son article 1^er deviendraient caduc en cas d’adoption. En clair, le projet de loi 052 limite le périmètre de la privatisation aux seuls parts majoritaires.

Les privatisations passées ont démontré que les vols en col blanc ont été opérés particulièrement dans les parts minoritaires de l’État. Le projet de loi 052 permet les manipulations et les magouilles déjà vécues que la loi 96-011 a dissuadées pour les plus sages. L’exemple type de vol en col blanc est de loger les actifs dans une filiale où l’entreprise publique ne détient qu’une part minoritaire et de le reprendre au franc symbolique à travers les dispositions statutaires. Les exemples passés ou récents ne manquent pas.

L’exclusion des entreprises à participations publiques minoritaires du champ de compétences de la structure technique en charge de la privatisation, selon le projet de loi 052, est d’autant aberrante qu’en général, leurs emprunts extérieurs sont garantis par l’État. Le vol type est que dans le cadre des effacements de la dette extérieure, des décideurs étatiques répercutent ceux-ci à l’entreprise concernée moyennant un pourcentage, en autorisant le non-remboursement partiel ou souvent total à l’État du reprêt. L’État s’engage en assurant l’emprunt auprès du bailleur (prêt) et reverse celui-ci à l’entreprise (reprêt).

L’enjeu des établissements publics se situe avant tout au niveau du patrimoine immobilier que de l’exploitation à l’exemple du secteur hôtelier pour ne citer que Betty Plage (Sainte Marie) ou Miramar (Taomasina) ou le secteur halieutique cas de la Sogediproma (Mahajanga) ou le secteur transport cas de Mikoja (Tana), etc. On connaît les mises en gestion ou concession de complaisance à des prix dérisoires. Si la loi 96-011 inclut dans les compétences du Comité de Privatisation, le désengagement de l’État des établissements publics sous quelle forme que ce soit (art. 5 et 6) pour la cohérence du programme de privatisation et la transparence des opérations, le projet de loi 052 lui, stipule que le désengagement des établissements publics (art. 2) se ferait « selon les procédures définies par les statuts de ces Etablissements » donc sans transparence comme « au bon vieux temps » de la révolution socialiste.

III.b- La délimitation de pouvoir entre Gouvernement et structures techniques

            Pour éviter les conflits d’intérêts,  la loi 96-011 a adopté la séparation des fonctions (art. 3). Il a été dévolu au Gouvernement l’orientation générale et le contrôle dans le cadre de son pouvoir réglementaire, de celles de préparation et d’exécution qui ont été déléguées aux structures techniques. C’est ainsi qu’a été institué (art. 12) sous l’autorité du Premier ministre, chef de Gouvernement un Comité de Privatisation chargé de la supervision, de la coordination et du suivi de la privatisation.

Les 4 membres désignés par des institutions sur des critères techniques ont été remplacés par 4 ministres que préside celui en charge de la Privatisation (art. 12 nouveau - loi 98-014) mais le principe d’autonomie du Comité de Privatisation a été maintenu. Suivant l’entreprise à l’ordre du jour, le ministre de tutelle était de droit membre du Comité de Privatisation. Si le Comité de Privatisation (CP) est en sorte le conseil d’administration, le Secrétariat Technique à la Privatisation (STP) en est la direction générale.

            Le projet de loi 052 globalise la responsabilité du Gouvernement. La collégialité gouvernementale rend diffus les responsabilités en matière de privatisation. Le projet est plein de contradictions. L’exposé des motifs dit que la « responsabilité décisionnelle » ne peut être transférée à des « préposés  non investis de pouvoir politique » (sic) autres que le Gouvernement. Or, l’article 8 du projet définit que « l’initiative du désengagement de l’État des entreprises publiques revient soit au Gouvernement, soit aux représentants directs ou indirects de l’État dans les organes statutaires de l’entreprise, soit enfin par les personnes habilitées par la loi ». Par cette disposition, tous les abus sont permis. Elle sert à légaliser des magouilles passées et d’actualité.

III.c- Le pouvoir technique à la réalisation de la privatisation

            La loi 96-011 donne suffisamment de pouvoir aux structures techniques pour contourner les obstructions légales observées lors des privatisations passées. Il est écrit que « toute stipulation légale, réglementaire, statutaire ou extra statutaire … est réputée non écrite aux fins de l’application de la présente loi » (art. 41). Pour avoir accès aux données relatives à l’entreprise (art. 15), « les commissaires aux comptes sont tenus de communiquer au Comité de Privatisation tout renseignement ou document requis par ce dernier. Les commissaires aux comptes sont dans ce cas déliés de leur obligation au secret professionnel » et « le Comité de Privatisation est habilité à requérir la communication de tout document utile à la réalisation de ses objectifs… » allant des organes publics aux institutions financières.

Les organes issus de la loi 96-011 ont le pouvoir légal d’assurer leurs missions mais ils n’ont jamais assumé leurs responsabilités en acceptant les pressions et de déroger en permanence aux textes. Cette situation explique les distorsions constatées dans la conduite de la privatisation. Les responsables techniques qui n’ont pas cédé aux pressions ont été limogés contrairement aux textes en vigueur.

Le projet de loi 052 est restrictif quant au pouvoir des structures techniques. On constate que le Comité de privatisation est supprimé. Si l’article 15 alinéa 2 du projet dit que « le Gouvernement est assisté d’un Secrétariat Technique », le pouvoir de ce dernier serait très limité car il ne serait plus que « chargé d’assurer un minimum de mécanisme d’équilibre, de coordination et de transparence » selon l’exposé de motifs. Certes un décret en Conseil de Gouvernement devrait expliciter le fonctionnement du découlant du projet de loi 052 mais on sait que de nombreuses dispositions de la loi 96-011 ne peuvent être que du domaine de la loi.

            Si la loi 96-011 définit un seul centre de coordination, le Comité de Privatisation sous l’autorité directe du Premier ministre, ayant les pouvoirs nécessaires de travailler, le projet de loi 052 non seulement vide le Secrétariat Technique des pouvoirs nécessaires à la réalisation de sa mission mais dilue ses responsabilités avec celles du Gouvernement.

III.d- La délimitation des opérations possibles

Techniquement, la loi n° 96-011 du 03 août 1996 permet :

-                            de privatiser sous n’importe quelle forme (art. 9) : cession de titres, échange de titre, renonciation au droit préférentiel, augmentation du capital, fusion ou scission, émission de titre financier ou de valeur mobilière, cession d’actifs, dissolution ou liquidation, mandat de gestion ou de location avec promesse de vente, concession et affermage.

-                            d’opérer (art. 9) par : appel d’offres ouvert, appel d’offres sur consultation restreinte après préqualification ouverte, vente aux enchères, offre publique de vente et vente sur le marché financier, particulièrement la bourse de valeur,

-                            d’assurer les performances des entreprises publiques (art. 9.b - décret 96-782),

-                            d’obliger la transparence à chaque stade des opérations,

-                            de clarifier les dispositions anti-délits d’initié et anti-vols en col blanc…

Des dispositions trop transparentes qui dérangent car ce sont autant d’épée de Damoclès pour l’avenir…

             Le projet de loi 052 est subtilement restrictif, il permet :

-                            une privatisation plus limitée (art. 10) par : ventes d’actions, ventes d’actifs, augmentations de capital avec renonciation des droits préférentiels de souscription  de l’État, directement ou indirectement, émission d’obligations convertibles en actions, la liquidation amiable ou judiciaire, la fusion ou la scission.

-                            la location gérance (art. 10) et la privatisation de gestion ne sont pas du champ de la loi.

-                            la concession de service public relève de la compétence du Gouvernement (art. 11).

-                            la transparence n’est que clause de style (art. 4).

Contrairement à la loi 96-011 où le mode opératoire est clair et oblige à un appel d’offres, le projet de loi 052 rend possible les abus en établissant les règles au cas par cas.

            III.e- Les obligations de transparence

Les règles de transparence sont clairement établies dans la loi 96-011, pour ne citer que l’article 16 de la-dite loi qui définit que « le Comité de privatisation prépare annuellement, sur la base d’un audit externe, un rapport sur les opérations prévues… Ce document indique le montant des produits encaissés par l’État au cours de l’exercice écoulé et mentionne les affectations réalisées de ces sommes. Ce rapport précise les conditions de chaque opération, les procédures suivies, les obstacles rencontrés, les mesures prises et le bilan financier» et que «ce rapport est publié au Journal Officiel (JO) et aux médias ». L’article 4 alinéa II.g du décret d’application n° 96-782 stipule que « le Comité fait publier dans le JO, lors de chaque cession le nom des repreneurs, le prix et les principaux éléments des conventions de cession ». L’article 11 alinéa f du décret cité définit clairement l’obligation d’établir un rapport de chaque opération pour le Président de la République et le Gouvernement. La transparence semble n’arranger personne même les bailleurs qui ne s’offusquent pas du non-respect des dispositions favorables à celle-ci.

Le projet de loi 052 définit la transparence comme « la nécessité préalable d’explication dans les cahiers des charges et de publicité de toutes les mesures de faveur ou de restrictions » (art. 4). Pince sans rire, les zélateurs parlent d’une « nouvelle loi pour plus de transparence, de rigueur et d’autonomie »[22] (sic). Le monde des mots n’est vraiment pas le monde des choses dans la lutte contre la corruption.

            III.f- Les mesures d’accompagnement

            A son article 2 alinéa 5, la loi 96-011 annonce clairement de « faire bénéficier les nationaux du processus de désengagement ». C’est ainsi que le Fonds de Portage et de Privatisation (FPP) et le Fonds Social et d’Appui pour le Développement Régional (FSADR) ont été créés. Le FPP est institué pour d’un côté, pallier la faiblesse financière du privé national en facilitant une prise de participation inférieure à 49% du capital et de l’autre, favoriser l’existence d’un marché de transactions des actions. Le FSADR a vocation de financer des projets régionaux à caractère productif, ce à partir des produits nets de la privatisation. L’idée est, entre autres, de s’appuyer sur l’expérience des déflatés du secteur bancaire, pour conseiller les projets et conforter le tissu économique régional. Le FSADR a, aussi, pour objectif de favoriser l’existence de sociétés financières de capital-risque au niveau des régions.

            Le tableau de bord de suivi des entreprises à participation publique n’a jamais été mis en place.

            La notion de portage du projet de loi 052 semble reprendre l’esprit du FPP. Il faut attendre le décret d’application pour porter un jugement précis, si le projet est adopté. Quant au FSADR, il passe tout simplement à la trappe. Ce point s’explique au fait que les produits de privatisations servent à combler le déficit budgétaire pour « un rendement maximum pour l’État » ce qui est un leurre à l’aune des réalités. L’idée de la relance économique à travers la dynamisation des régions dérangerait-il à ce point ?

III.g- Les dispositions juridiques

III.g.1- L’environnement général

La hiérarchie des textes impose que des dispositions ne peuvent relever que du domaine de la loi. L’esprit et les objectifs des rédacteurs transparaissent dans les textes.

Le principe de l’arbitrage pour juger de tout litige né de la privatisation est consacré par la loi 96-012 portant statut et règlement d’arbitrage composée de 26 articles pour rassurer. L’exposé des motifs dit « une des causes principales critiques, formulées contre la première campagne de privatisation provient de l’inadéquation momentanée du système judiciaire, lequel semble être dans l’incapacité actuellement d’être un des supports institutionnels efficaces de la campagne de privatisation ». Il est dit que « ses compétences devront être très larges et concerner tous les différends civils et commerciaux ». Mais la loi instituant l’arbitrage a été publiée, sans que le décret d’application n’ait jamais vu le jour.

La loi 98-019 sur l’arbitrage privé du 11 novembre 1998 est défini comme « un procédé de règlement des litiges par le recours à une ou plusieurs personnes privées appelées arbitres »[23]. Pour Frédéric Ranjeva, les « rédacteurs ont créé un texte qui manque de cohérence dans ses principes et dans son contenu. Ils ont voulu intégrer trop de paramètres en tentant de concilier les règles françaises et celles de la loi type CNUDCI sans avoir adopté une ligne directrice qui aurait pu harmoniser les dispositions de ces deux textes », le texte est « libéral pour certains aspects et réactionnaires pour d’autres ».

Pour la cohérence et l’aspect pratique, il serait judicieux de refonder les lois 96-012 et 98-019 en un seul texte en faisant appel aux experts nationaux[24] en la matière.

            Le projet de loi 052 est vague, un seul article, le 19, stipule que « tout litige né directement ou indirectement du désengagement de l’État … est soumis à l’arbitrage, à l’exception de la compétence des tribunaux répressifs ». Le principe de l’arbitrage a été retenu par le projet de loi 052 mais sans être explicite quant aux modalités. Cette situation ouvre la voie aux cadres juridiques d’exception[25] ne reconnaissant plus la juridiction nationale en cas de contentieux. La loi 96-012 a été établie (i) pour sécuriser juridiquement les investissements dans le cadre de la privatisation et (ii) pour respecter  la souveraineté par un arbitrage national avant tout recours à l’arbitrage international CIRDI.

III.g.2- Les dispositions pénales

L’évacuation dans le projet de loi 052, du titre VII - dispositions pénales allant des articles 29 à 37 qui est institué par la loi 96-011, frappe l’observateur.

En effet avec la loi 96-011, pour la première fois, le législateur définit clairement la notion de délit d’initié (art. 29, 30 et 31). Les parents au 1^er degré et les collaborateurs des responsables de la privatisation sont concernés par les dispositions pénales (art. 36). Le personnel des entreprises et les membres des structures techniques ont l’obligation de dénoncer auprès du Procureur tous les actes délictueux observés (art. 33 et 34). Dans tous les cas, « le bénéfice des circonstances atténuantes et du sursis ne peut être accordé aux auteurs des infractions prévues au présent titre » (art. 37).

Toutes ces dispositions n’existent plus dans le projet de loi 052. L’on ne favoriserait pas les magouilles que l’on ne s’y prendrait pas autrement au pays des dérogations et des manipulations en col blanc. De tout temps, les « dahalo ambon’ny latabatra » sont en général des décideurs de l’État et leurs acolytes, prête-noms, du monde économique ou autres. Une telle complaisance du projet gouvernemental est étonnante, alors que l’on parle beaucoup de lutte contre la corruption. Il est même institué un Conseil Supérieur de Lutte Contre la Corruption (CSLCC) au niveau de la Présidence de la République dont on attend des actes concrets d’indépendance vis-à-vis du pouvoir Exécutif. 

                                                                                              Antananarivo, l5 avril 2004                                                                                             

Serge Zafimahova

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